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  • 政府根据内部工作会议形成的会议纪要，如果直接对特定相对人的权利、义务产生了实际影响，则该会议纪要具有可诉性。
  • 发布日期：2012-03-27　浏览次数：9577 次

  • 梁爱婵诉南宁市邕宁区人民政府会议纪要案


    　　【要点提示】
    　　政府根据内部工作会议形成的会议纪要，如果直接对特定相对人的权利、义务产生了实际影响，则该会议纪要具有可诉性。
    　　【案例索引】
    　　一审：广西壮族自治区南宁市邕宁区人民法院（2006）邕行初字第2号（2006年12月15日）（未上诉）
    　　【案情】
    　　原告：梁爱婵。
    　　被告：南宁市邕宁区人民政府。
    　　原告梁爱婵于1973年下乡插队抽回到原邕宁县（2005年3月18日，撤县设区）蒲庙镇环卫站工作。1993年8月1日，原邕宁县城乡建设委员会作为环卫站的主管部门直接将退休证发给原告，退休费从1993年8月起每月退休金133元。原告认为其未享受到事业单位退休职工待遇，于2002年起开始向有关部门反映申诉，要求解决退休金问题。
    　　2004年9月23日，原邕宁县人民政府召集有关职能部门及有关人员就原告要求享受国家固定退休职工待遇问题召开专题会议。9月29日，原邕宁县人民政府办公室作出[2004] 62号会议纪要，主要内容：（1）未查到梁爱婵的招工手续及退休审批档案手续；（2）梁爱婵不属于国家固定退休职工，不能享受国家固定工人退休的待遇；（3）原邕宁县城乡建设委员会给梁爱婵同志办理的退休证属于无效证件，应收回；（4）每月发放给梁爱婵生活补助费380元，其医疗费按照个人年住院医疗费在3000元以下的按60％的标准发给，超过3000元以上部分由个人自理。该会议纪要下发到了与会各单位。2006年6月，原告在向环卫站询问增资问题过程中，环卫站答复其根据[2004] 62号会议纪要精神来支付原告的生活补助费，并将该会议纪要发给原告。梁爱婵不服该会议纪要，向邕宁区人民法院提起诉讼。
    　　原告梁爱婵诉称：本人于1969年下乡插队，1973年元月被抽调回蒲庙镇卫生清洁队工作，直至1993年8月1日正式办理退休。蒲庙镇卫生清洁队于1980年8月经当时的邕宁县革委会批准成立蒲庙镇环卫队（又称蒲庙镇环卫站），属集体性质，人员为集体工人，享受集体所有制工人待遇。1989年7月11日，经原邑宁县编委批准，将蒲庙环卫站划归邕宁县城乡建设委员会管理，定为事业单位。该站原清洁人员也同时转为正式国家固定工人，正式享受国家固定工人的待遇。1993年8月，原告年满50岁，原告所在单位的主管部门发给了退休证。1995年国家固定工人退休金开始调整增资，但原告的退休金没有得到增资，于是原告开始上访，2002年上访增资15元，2003年上访增资100元。2004年上访时，接待人员以[2004] 62号邕宁县人民政府《会议纪要》作为理由，认定原告持有的《中华人民共和国工人退休证》无效。正因原邕宁县人民政府办公室作出这一会议纪要，相关部门据此停发了原告的退休金，改为每月发给生活困难补助费。原告认为，原邕宁县人民政府办公室作出的"会议纪要"文件，属于具体行政行为，侵犯了原告的合法权益。故请求人民法院撤销[2004] 62号邕宁县人民政府作出的会议纪要。
    　　被告邕宁区人民政府辩称：原邕宁县人民政府办公室[2004] 62号会议纪要从形式及内容看，它记载和传达会议情况及议定事项，是机关内部一种纪实性公文，对外不直接产生约束力和执行力，属于内部行政行为，不是具体行政行为。其对梁爱婵的身份认定及其生活补助费、医疗费等待遇的支付，仅是有关部门执行的依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条的规定，本案应不属于人民法院行政诉讼受案范围，请人民法院依法驳回梁爱婵的起诉。另因原邕宁县已于2005年3月18日撤县设区，已不存在，现邕宁区也无权处理原邕宁县人民政府作出的处理。
    　　【审判】
    　　南宁市邕宁区人民法院经审理认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第五款即"行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告"的规定，原邕宁县人民政府于2005年3月18日被撤销后，其行政职权由南宁市邕宁区人民政府继续行使，且本案原告的住所地、领取生活补助费均在设区后的邕宁区，故原邕宁县人民政府办公室作出的[2004] 62号会议纪要所产生的权利义务，理应由南宁市邕宁区人民政府承受。南宁市邕宁区人民政府是本案的适格被告。原告为退休待遇问题向原邕宁县人民政府反映，要求处理，原邕宁县人民政府召集有关职能部门开会讨论，并下发会议纪要到与会各部门，该会议纪要决定了原告退休证的效力、职工身份及补贴待遇等事项，有关职能部门实质上按照会议纪要决定的内容来执行，没有另外行文作出相应的决定。该会议纪要对原告的人身权和财产权产生了实质性影响，符合具体行政行为特征，属于具体行政行为。被告辩称该会议纪要属于内部行政行为、不是具体行政行为。国发[2000] 23号《关于发布<国家行政机关公文处理办法>的通知》第九条第（十三）项规定：会议纪要系用于记载、传达会议情况和议定事项等的内部行政行为。被告主张与事实不符，于法无据，不予采纳。对原告的职工身份及退休证效力的确认、待遇问题，应由有关相应职能部门作出处理。原邕宁县人民政府办公室是政府内部工作部门，其下发会议纪要到有关部门，对原告的职工身份及退休证效力的确认、待遇等涉及人身权及财产权问题的处理，已超出了自身的职权范围，其作为作出处理的主体不适格。
    　　据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项、第二十五条第五款、第五十四条第（二）项第4目的规定，判决：撤销原邕宁县人民政府办公室于2004年9月29日作出的[2004] 62号《邕宁县人民政府工作会议纪要》。宣判后，双方当事人均未上诉。
    　　【评析】
    　　本案的行政行为是政府作出的工作会议纪要，在审判实践中属于少见案例，需要解决的关键问题是该工作会议纪要到底是属于具体行政行为还是抽象行政行为，如果属于具体行政行为，则属于人民法院的受案范围；如果属于抽象行政行为，则法院不应受理。虽然该工作会议纪要的表现形式是政府作出的内部规范性文件，看似抽象行政行为，但是该工作会议纪要形成并下发到与会各单位以后，有关职能部门实质上按照会议纪要决定的内容来执行，没有另外行文作出相应的决定，因此，该工作会议纪要对原告的人身权和财产权产生了实质性影响，符合具体行政行为特征，属于具体行政行为。鉴于原邕宁县人民政府办公室对原告的职工身份及退休证效力的确认、待遇等涉及人身权及财产权问题的处理，已超出了自身的职权范围，其作为作出处理的主体不适格，应该撤销。
    　　【编后补评】
    　　本案涉及会议纪要的可诉性问题。
    　　会议纪要，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范格式的文书，用于记载和传达行政机关有关会议情况和议定事项，是行政机关公务活动的重要载体和工具。规范的会议纪要，具有抽象性，只提供处理问题的原则和方法，并不对具体问题作出最终规定或实体决定，所以对相对人的权利、义务并不产生实际影响，不具有可诉性。对相对人权利、义务产生实际影响的，往往是有关行政机关根据会议纪要的精神作出的具体处理决定。但实践中，有些会议纪要，背离了会议纪要的实质，对实体问题作出具体处理，实际上是以会议纪要的形式直接对相对人作出对其权利、义务产生实际影响的具体行政行为，该会议纪要就具有可诉性。
    　　分析本案。被告南宁市邕宁区人民政府办公室制作的会议纪要，对原告梁爱婵的退休待遇问题进行了具体规定，有关职能部门直接执行了该会议纪要规定的内容，所以，该会议纪要直接对梁爱婵的权利、义务产生了实际影响，具有可诉性，南宁市邕宁区人民法院对梁爱婵的起诉予以受理，是正确的。
    　　（一审合议庭成员：梁立磅　黄河秀　农维日编写人：广西壮族自治区南宁市邕宁区人民法院　梁立磅责任编辑：彭杨）
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