根据最高人民法院创新执行工作机制破解执行难的要求，台州市路桥区法院从2004年开始探索建立执行威慑机制，并取得了初步成效。但由于构建威慑机制是一个新课题，涉及到方方面面的问题，有必要对此作进一步研究分析，以期为建立统一的威慑机制提供一些有益的参考。

　　一、我院的实践情况

　　我院构建威慑机制是一个逐步推进的过程。2004年，我院与公安出入境部门达成共识，由我院每月向公安报送一批被执行人名单，出入境管理部门在审查出入境人员时，如发现属报备名单，则立即告知法院，由法院办理正式的限制出入境手续。实施二年来，共报备人员97名，其中有13人因被限制出入境，而不得不到法院履行债务。

　　2005年，我院与区政协对构建威慑机制进行了调研，通过走访全区各金融机构发现，金融机构对此十分欢迎。为此，在区金融联席会议上，我院将方案交诸讨论，并达成了共识，形成了“关于构建法院执行威慑机制和提高金融机构防范风险能力的会议纪要”。该纪要规定：（一）建立执行信息平台。法院在区政府的网页上设置执行信息发布系统，将执行案件的信息全部在系统中发布，并将名单分为一级名单和二级名单，进入一级名单的对象有两类：一是进入执行程序四个月后未履行的；二是恶意逃避，对抗法院执行、有严重失信行为的。一级名单在网上公开发布，任何人均可查询，其他案件人员均进入二级名单，包括曾进入执行程序，但已经履行完毕或达成执行和解、分期偿付的。二级名单不在网上公布，但通过网络连接，各金融机构可根据法院提供的IP地址上网查询，供金融机构在发放货款时作为信用及风险分析参考；二、限制贷款。对于所有进入一级名单的人员，全区金融机构将全部不予办理贷款等授信业务；三、监督管理。人民法院确定专人负责网页管理，已履行债务的及时将其从一级名单中删除；各金融机构落实内部管理办法，明确操作程序，在贷款审批表上设置“有无进入执行名单”栏目，明确职责。对违反规定放贷的，人民法院将向银监会和上级行发司法建议书予以查处。该机制从2006年1月1日开始正式运行，初步运行以后，发现效果很好。3月12日，区政协与我院到各金融机构检查落实情况，经初步统计，有三十余人因进入执行一级名单而被限制贷款，尤其在贷款对象以个人为主的农村信用合作银行，效果更是明显。

　　2006年3月，我院与区政协又相继走访了公安、工商、建设、规划、房管等部门，就进一步扩大威慑机制进行走访。通过走访了解各单位对建立威慑机制的看法和可能存在的问题。在此期间，我院还向全国各地已有探索的法院取经学习，比如西安中院、鞍山中院等法院，并收集了相关材料。为便于统一思想，经向区委政法委汇报，4月20日，区委政法委召集了相关行政机关，并邀请了人大、政协、纪委相关领导参加座谈会，进一步认真细致探讨，形成了初步意见。5月18日，经区委研究，由区委发文贯彻实施。其具体内容为：人民法院在区政府网页上公布的被执行人名单为联动机制实施的信息平台，各相关单位以此了解法院执行名单信息，在办理有关审批事务时，对名单所列人员予以限制，并及时告知法院。主要内容包括：1、公安机关对报备名单限制出入境；对要求协助查找人员利用公安先进技术及信息优势予以协助查找；车辆管理部门在车辆验审时予以限制办理；2、公安、检察机关加大对拒执罪查处力度；3、工商部门在办理审批企业注册、注销、股权变更、信用等级评定等方面予以限制；4、建设、规划部门在制定建设规划、工程承揽、招投标时予以资格审查，并及时告知法院；5、土管、房管部门在办理房屋产权登记、过户手续时予以限制；6、税务机关通报被执行人纳税情况，有出口退税的及时告知法院；7、党员、国家公务人员不执行或不协助执行的，由纪检、监察机关予以批评教育，诫勉谈话，并视情作出党、政纪处理，并通报组织人事部门，供在干部管理、提拔使用等方面参考；8、人民法院实行“调查令”制度，各联动单位应予以协助调查；9、建立联动机制协调小组，由区委、区政府领导担任协调小组领导。

　　二、存在的困难和问题

　　在威慑机制设立的过程中，我们发现存在不少困难和问题，主要体现为以下几个方面：

　　（一）法律依据问题

　　被执行人不履行生效法律文书，人民法院可以采取强制措施执行，但这些具体的强制措施都应该是法定的。按现有民事诉讼法及最高院发布的执行规定等规定，目前主要的执行措施有查询、冻结、划拨、扣留、提取收入，查封、扣押、拍卖、变卖、搜查、强制腾退、罚款、拘传、拘留等。而对限制工商登记、注销、车辆验审、购房置产、工程招投标等则没有作出相应规定。因此，有关行政机关就提出，作为行政机关，法无规定即禁止，如果没有明确的法律依据，单凭一个会议纪要或党委、政府文件，不能随意限制办理，否则将面临行政不作为的起诉。作为协助法院执行的行为，最好由法院出具协助执行通知书。这个问题各地在尝试建立威慑机制时肯定都会碰到，而有的法院采用发协助执行通知书，另有些法院则觉得协助执行通知书也缺乏依据的，则发司法建议书。有些地方甚至规定，凡是因执行威慑机制引发行政诉讼的，法院一律不受理，这种做法毕竟是不规范的。而对司法建议书，行政机关认为对外不能作为不作为的一个法定依据，因此还是一个法律依据不足的问题。

　　（二）操作层面的问题

　　要使威慑机制真正起到实效，必须要有切实可行的操作办法和管理监督措施。这个操作程序应该包含这几项内容：一是信息平台。即被执行人的信息应该向社会公开，使各协作单位均可直接获取。目前我院是在区政府的网页上设置了一个执行信息发布系统，也有的法院是建立专门的法院执行网；二是名单管理。网页上公布的名单是向全社会公开的，因此要慎重对待。作为名单输入单位，必须要有专门的信息管理员，及时、准确地输入名单，并及时删除一些名单。删除名单范围包括执行完毕的，双方达成和解、分期付款的、实体终结执行程序的，不予执行的；三是联动单位将名单纳入本系统管理范围。要形成一种自动、长效的经常性工作机制，联动单位必须将名单管理纳入本单位管理系统，并设置管理办法；四是信息沟通。联动必须要有经常性的信息沟通机制。因此，人民法院必须确保有专人负责信息的接收和处理，有确定的联系电话。在上述操作程序中，存在的问题是：1、名单输入的准确性和删除的及时性问题。名单输入如果有误，势必引起当事人不满，可能会引发一些复杂纠纷和矛盾。比如已经履行了名单仍未删除即可能损害当事人的名誉。同时，由于同名同姓的人不少，因此，个人名单输入的必须要有身份证号码。我院实施过程中就曾出现过一例，两个人同名同姓，而公安户籍证明在地址一栏出现差错，列为同一地址，而那案外人发现自己被网上曝光，并被限制贷款后十分气愤，经查才发现是公安户籍登记错了。因此宜在起诉立案时就统一提供身份证号码，这是确认身份关系最准确有效的依据；2、各联动单位的内部管理。从实践情况看，银行等金融机构很需要了解客户信息，防范风险，故非常支持，自觉落实管理措施，而且与人民银行建立的信用网相衔接。而各行政机关则增加了额外工作量，要做到在实施相关审批工作时均先搜索“名单”，工作量很大，能否真正配合实施是个问题；3、法院缺乏必要的人力保障。专人管理信息，并在收到行政机关的通报后随时派人前往，在目前的人力资源下，还存在一些问题。

　　（三）其他方面

　　在我院的威慑机制建设过程中，我们设置了一个执行调查令制度，即由当事人持法院调查令前往有关单位调查。但有些单位就提出，如果由法院直接调查，则应属司法行为没有异议，但如果交由当事人自行调查，有些涉个人隐私，有些属商业秘密，如果被当事人散布出去，责任由谁承担，这也是必须考虑的一个问题。另外，公安机关网络管理比较严格，都利用内网管理，外网一般办事窗口都不设置，因此，目前无法利用现成的信用平台而只能用手工操作。

　　三、分析和思考

　　执行威慑机制作为破解执行难的一种机制创新由最高人民法院提出。其产生的背景是通过分析我国与国外一些发达国家执行工作，发现我国之所以执行难问题如此突出，一个主要的原因是：在外国有一个促使当事人自动履行的威慑机制，在这个机制下，当事人如果不履行生效法律文书确定的义务，所付出的代价就很大，严重影响其市场经营活动和生活消费，从而促使其自动履行。而在我们国家由于缺乏这种机制，被执行人能拖则拖，能躲则躲，采取一切手段对抗执行，由于我国体制、机制上各方面不完善的地方很多，尤其是缺乏完整的信用体系，更为他们逃避、对抗执行提供了很多机会，被执行人不履行所付出的代价很小，有时甚至是有利可图。为了从根本上破解执行难，最高院决定从宏观上思考如何破解，而不局限于一些方法、手段的创新。中央政法委（2005）中政法52号文件下发，更是明确提出要建立国家执行威慑机制。毫无疑问，上层的决策思路是完全正确，富有远见的。而且从建设信用社会来说，建立执行威慑机制既是社会信用体系建设的组成部分，也是建立社会信用体系的有益尝试，其意义其实已超出了解决执行难这一范畴，肯定会产生更加广泛深远的影响。但是在我国这样特殊的国情下，建立这一体系，其过程必然是艰辛复杂的，是一项庞大的社会系统工程，也不可能一蹴而就，而需要经过一段时期的探索、尝试，并逐步完善成熟，如何在这种复杂情况下，建立执行威慑机制，笔者谈一些粗浅认识。

　　（一）完善相关立法

　　根据现有法律、法规及司法解释，对被执行人进行控制措施的主要都是财产及财产权利，而很少规定对其行为进行控制的。《中华人民共和国出境入境管理法》第八条规定：“人民法院通知有未了结民事案件不能离境的不批准出境”。仅此一项以法律形式作了规定。而其他方面比如限制企业注册登记，限制招、投标，限制车辆验审以及限制生活消费等方面均没有相应法律规定。而行政机关一旦予以限制，则属行政不作为。而法院如果作出限制的协助执行通知书，严格上讲也是于法无据的。因此，必须从立法上解决这一障碍。规定对不履行生效法律文书的被执行人，人民法院有权发布命令限制其经营活动和高消费行为。人民法院的性质是国家审判机关，其核心权力是审判权，即判断权。而执行权兼司法权和行政权，从行政权角度分析，人民法院应拥有命令权，而不应是单纯的判断权。当然，为防止滥用，对限制的内容可进一步细化。经营行为包括注册新企业，向其他企业投资入股，担任企业法定代表人，申请建设规划许可，申请参与工程招投标等；而限制高消费则包括乘坐飞机、高级汽车、住宾馆、到高档酒店消费等。另一方面从信用体系建设角度，对有不守信、不守法记录的个人和单位，有关部门也应有权予以限制。通过这两方面法律规定，使被执行人真正受到制约。

　　（二）建立健全的信息互通机制

　　威慑机制既然作为一种正常的工作机制，必须使各联动单位间形成一种程序化的自动制约，而不是依照个案操作。因此，建立一个信息互通平台是必不可少的。一方面法院的执行信息要向社会公开，使各单位通过网络能随时获取。法院应将需限制的名单随时输入，并通过公开的网站公开。为保证其准确性，输入内容必须包括姓名、地址、身份证号码等主要身份确认依据；对企业应载明名称、法定代表人、住所地等；另一方面，各联动单位应落实联动管理措施，将审核名单作为一项行政审批程序之一。只有在程序上设计进去，在实践操作中才会责任明确，不致出现可做可不做，防止推诿不办。各联动单位只有从构建信用体系、维护法律权威的全局考虑，才能真正将此落到实处。再有，法院和联动单位必须能做到信息互通、资源共享。这其实也是掌握被执行人财产状况、履行能力、控制被执行人财产的有效办法。过去人民法院查找财产难，其主要原因之一也就是法院无法及时、全面掌握当事人经营和生产生活状况。如果各联动单位能将公布被执行人的存款、经营、消费情况及时向法院反馈，那么联动机制就真正起到了效果，法院就可以利用社会公共信息资源，为执行工作服务，真正形成齐抓共管的综合治理局面。

　　（三）加大宣传力度，构建全社会的信用体系

　　威慑机制要发挥作用，不单体现在个案的执行上取得成效，其更深远的意义在于使社会各界认识到不履行生效法律文书将付出很大代价，将会处处受制，以此来促进社会信用秩序的形成，使守信守法观念逐步深入人心，使履行生效法律文书成为一种自觉行为。并扭转欠债不还的社会歪风，树立守法守信为荣，不守信、守法为耻的主流观念。因此，一方面必须加大宣传力度，使各有关单位自觉投入到这项活动中，使社会公众自觉拥护、支持这项工作，进一步改善法治环境；另一方面，要从全面建立信用体系角度出发，建立信用平台，在各个环节都建立信用工作机制，对其他一些不守信的行为也形成制约。学习外国一些先进经验建立个人信用档案，纳入统一的信用信息库。只有这样，执行威慑机制作为整个社会信用体系的组战部分，才能在宏观和微观领域都发挥出其生命力，才能真正实现威慑机制的效能。