2007年以来，我国气候异常，降雨严重不均，灾害性天气频繁，给生产和生活，尤其是农业生产带来了巨大的损失。如今年自1月份以来，我国南方地区遭遇了历史罕见的严重雨雪冰冻灾害，据民政部统计数据显示，截至2月12日，灾害波及21个省(区、市、兵团)，其中农作物受灾面积1.77亿亩，绝收2530万亩。在一般人看来，自然灾害是不可避免的，在自然灾害中受损失是自然而然的事，因此，人的因素，如受害人自身过错、公共设施所有人、管理人等的过错都被自然灾害的不可抗力因素所“吸收”，从而由受害人将损失进行自我消化。

　　随着公众法律意识的提高，一些受害人开始理性分析在自然灾害中受损失的原因，一旦发现包含有公共设施的所有人、管理人等的过错因素，便开始寻求权利救济，有的选择了司法程序，但这些权利的救济中明显存在一些问题与困难。为此，特以余杭法院受理的因台风“罗莎”袭击而遭受财产损失的损害赔偿案件为例，归纳案件的特点，分析存在的难点，并提出相应的建议，以期使受害人的损失及时得到赔偿或补偿，通过及时有效地解决纠纷实现减少诉讼发生的目的。

　　一、特点的归纳：农业生产的弱质性明显

　　2007年10月7日，台风“罗莎”夹带暴雨袭击浙江，全省各地受灾严重。11月以来，余杭法院受理了5件与之相关的因公共设施致害而引发的损害赔偿案件。这些案件有如下特点：

　　（一）受害人多为农业生产者。在余杭法院已受理的5件案件中，有4件的原告，即受害人为农业生产者，包括种植蔬菜的农业生产者和从事蜜蜂养殖的农业生产者。这是由我国农业产业明显的弱质性决定的：从自然的角度来讲，我国是自然灾害频发的国家，农业生产受自然因素影响很大，农业环境相当脆弱，基本上是“靠天吃饭”，因此，在自然灾害中受损失最大的往往是农业和农业生产者；从社会的角度来讲，我国农业生产者的抗风险的法律意识弱，加上自然灾害风险转移法律机制构建不到位，从而容易造成“一年遭灾，三年受贫”的现象。

　　（二）致害物均为公共设施。导致这些原告在“罗莎”来袭时遭受财产损失的原因，包括水库大坝垮塌造成大水下泄、下水道被堵以及排水沟出水不畅等。水库大坝、下水道、排水沟等致害物有一个共同特点，即都是为公众使用的基础设施，且均为人工建造的构筑物。在正常情况下，这些设施为居民的生产生活带来了方便。但在发生自然灾害的特定条件下，由于设计、施工、管理、维护等环节上存在不到位的原因，这些公共设施发生垮塌、堵塞等情况，从而导致其应发挥的功能不能正常发挥，并造成损害。

　　（三）责任主体均与政府或集体组织组织有联系。根据最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十六条的规定，凡是道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的，由所有人或管理人承担赔偿责任。从5件案件的被告身份情况来看，这些所有人、管理人多为政府部门或集体经济组织，以及与之有直接或间接联系的企业。如水库一般为国有公共设施，其所有人一般为国家，或由国家移交给企业使用、管理；而农村的排水沟等自然设施，其所有人、管理人一般为农村集体经济组织。

　　二、难点的分析：根源在于举证困难

　　从这些案件情况来看，原告进行权利救济存在四难：

　　（一）被告主体难确定。公共设施致害赔偿案件的被告一般是公共设施的所有人、管理人，以及设计、施工人，但具体是所有人的责任，还是管理人、设计、施工人的责任，作为原告，要加以区分存在困难，而有的所有人、管理人已经发生了变更，从而造成确定责任主体上的困难。如余杭区某水库大坝在“罗莎”过境时发生垮塌，毛某与廖某的200余箱蜜蜂及蜂蜜等财产在倾泄而下的库水中遭受损失。二人认为水库及周边山林的所有人是杭州某森林公园有限公司，便将之告上了法庭。后发现该水库及周边山林的所有权已于2003年6月被杭州市国土资源局余杭分局收回，只得撤诉，并将国土分局告上了法庭。根据国土分局的答辩，二人发现该片土地的使用权已于2007年9月30日登记在杭州某城市建设集团有限公司名下，只得再次撤诉，将城建公司作为被告另行起诉。造成多次变更被告的主要原因在于二原告作为农业生产者，所能掌握的信息线索十分有限，加上责任主体又会频频变更。当然，农业生产者自身缺乏必要的法律知识，又未得到必要的诉讼指导也是一个重要的原因。另外，公共设施致害的原因中可能还包括第三人的过错，在情况明显的情况下，原告将之作为共同被告一并起诉，如时某的耕种的19.6亩菜地在“罗莎”过境时被淹，其认为被淹原因是良渚镇某村村委与杭州某经济园发展有限公司在建造化粪池时，将挖出的泥土堆放在排水沟所致，故将二者作为共同被告提起了诉讼。但从类似案件的审判实践来看，更多的第三人过错不明显，一般是被告答辩时才提出，原告只能在诉讼过程中申请追加，或由法院依职权追加，从而造成诉讼成本增加。

　　（二）具体损失难确定。一方面，受损农产品的种类多、数量大，开展灾后具体统计难度大；另一方面，我国现阶段农业处于超小规模分散经营的状态，其生产经营无齐全的资料，造成损失难以计算，即使司法鉴定也难以确定。如养蜂人毛某和廖某在起诉书中陈述：“在大水中拼命打捞，仍然有五十多箱蜜蜂被冲走，其余一百多箱蜜蜂遭大水淹没，蜂王无法逃生均死亡，失去蜂王的蜂群必将衰亡而成空巢。此外，因来水凶猛，虽经奋力抢救，存放在帐篷里的约33公斤皇浆、25公斤蜂蜡和部分花粉均被大水冲走。上述财产损失共计127940元。”应该说，原告的陈述是较为客观真实的，但作为诉讼请求而言，因其主张的损失只是一个大概数，难以推断出确切的损失金额，从而使其具体的诉讼请求经不起推敲。同样，时某对自己的损失的表述为：“被淹蔬菜19.6亩，蔬菜损失65190元；土壤改良费用每亩350元，损失6860亩；大棚损毁2亩，损失6000元。以上菜地各项损失合计78505元。”问题在于，时某未表明各项损失计算依据的科学性与合理性，事实上他也无法提供相应的依据，从而很难让众人，包括法官信服。

　　（三）举证责任难到位。在自然灾害中致害的公共设施一般都是建筑物，根据最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》，公共设施的所有人、管理人需举证证明自己无过错方可免责，从而减轻了原告的举证责任。但应当指出的是，原告仍需就违法行为、损害事实以及违法行为与损害事实之间的因果关系进行举证。事实上，许多当事人连这一点最起码的举证责任都无法完成，余杭法院受理的5件案件都存在这一问题，一方面是部分财产已无法找到，如毛某和廖某五十多箱蜜蜂和皇浆等已被水冲走，其数量只能自报；另一方面，农业生产者在灾害发生时忙于救灾，灾后忙于重建，往往没有收集证据的意识，从而造成最终无法举证的情况。

　　（四）责任比例难分配。在自然灾害中遭受损失，往往是多因一果，本文所述案件中均存在“天灾”这一不可抗力的因素，同时也存在“人祸”，包括公共设施所有人、管理人以及第三人的过错，还有受害人自己的过错也或多或少存在。如时某诉良渚镇某村村委与杭州某经济园发展有限公司一案中，造成其损失的原因不仅有自然灾害的因素，有泥土堆放不当的因素，还应考虑排水沟自身设计的排水能力以及时某自己是否存在防灾、抗灾、救灾不力，造成损失或导致损失扩大的因素。综合上述因素再确定村委会管理不力、经济园发展有限公司泥土堆放不当而造成的损失，此时，原告的诉讼请求才是合理的，即理性的诉讼请求应当扣除不可抗力的因素以及原告自身过错。但原告在起诉时往往不考虑其他因素，而要求公共设施的所有人、管理人等赔偿全部损失。这里可能有原告起诉时采取的策略因素的，但更多的则是原告不顾客观事实而追求损失填平最大化的希望。

　　三、对策的建议：建立健全自然灾害风险转移机制

　　农业生产在频频发生的自然灾害中遭受巨大损失，在公众法律意识不断提高的背景下，包括公共设施致害因素的赔偿案件势必日益增多。为使农业生产者在自然灾害中的损失及时得到“填平”，从而减少诉讼的发生，特从建立健全自然灾害风险转移机制和及时实现权利救济的角度提出建议：

　　（一）加快推进农业保险建设。不论是根据国外的经验，还是面对我国自然灾害多发的实际，开展农业保险都是平抑农业生产风险、提高农村防灾防损能力、增强灾后恢复能力的有效措施。一是加快农业保险立法。虽然2004年至2008年的中央1号文件、《国务院关于保险业改革发展的若干意见》都对农业保险发展提出了明确要求，并在各地开展了不同形式的试点工作，但除了《中华人民共和国保险法》、《中华人民共和国农业法》有原则性规定以外，我国农业保险至今仍未建立统一的农业保险法律体系，基本上可以说是无法可依。为实现农业保险有长效机制来推动和保障，建议尽快制订农业保险法，明确农业保险的经营目的、性质、组织形式、经营原则、保险责任、监督管理等内容，尤其是要规定农业保险的政策性，强化政府在农业保险中应承担的责任和应发挥的作用，从而将农业保险纳入法制化轨道。二是组建政策性农业保险机构。参照各国农业保险主要是政策行为的做法，建议政府及时筹措资金，组建农业保险公司，专营农业保险业务。在农业保险的实施方式上，针对我国农业生产者长期以来“靠天吃饭”，从而对保险存在侥幸心理的实际，应当充分体现农业保险的政策性，通过政府减免农业保险机构的税费等措施，降低其营运成本。同时，通过加强对农业保险的宣传力度，并对投保的农业生产者进行补贴，使农业生产者在真正体会到农业保险的好处，逐步实现自愿投保。因为在当前如直接采取完全自愿投保的方式，势必造成投保面小，因农业保险的赔付率高，直接导致保费率的上升，反而抑制保险需求，而保险需求又直接影响到投保面的大小，从而进入恶性循环的状态。三是建设农业再保险体系。由于农业保险具有经营难度大、赔付率高等特点，加上政府自身经济条件的限制，我国农业保险机构承担风险责任的能力和赔付能力将十分有限。对此，可通过再保险方式，借助于国内外再保险公司的力量，在更大范围内分担风险，分摊损失。

　　（二）建设农业灾害互助组织。在农业保险尚在试点中的实际情况下，当前可通过组建农业灾害互助组织的形式，具体可按以下三个层次组建：1.以乡镇为单位，建立农业灾害互助组，成员为辖区内全体农业生产者；2.以县、市、区为单位，以农业灾害互助组为成员，建立农业灾害互助合作社，；3.以地级行政区域单位，建立农业灾害互助联合社，其成员为各农业灾害互助合作社。农业灾害互助的形式包括技术帮助、经济帮助等。农业灾害互助的经费可参照农村合作医疗制度的做法，由农业生产者个人缴费、集体扶持和政府资助相结合，且政府资助金额不得低于个人缴费。同时，对于农业生产者参加农业灾害互助组织而缴纳的费用不能视为增加其负担，以避免被删减的命运。开展农业灾害互助，一方面可以及时补偿农业生产者在从事种植业和养殖业生产和加工过程中因自然灾害而遭受的损失；另一方面，可作为农业保险的补充，弥补农业保险保障范围限于保成本的不足。

　　（三）政府应及时组织灾后损失统计。我国是一个农业大国，每年都会因为洪涝等自然灾害而遭受巨大的损失。灾后，政府部门也都会及时组织进行灾情统计。但根据《灾情统计、核实、报告暂行办法》〔民政部民政救（1997）8号〕的规定，农业损失情况统计主要指标包括“农作物受灾面积、成灾面积、绝收面积、毁坏耕地面积、减产粮食等”。不难看出，这些统计主要是从宏观角度进行的。对于受灾群众而言，这样的统计毫无意义；对于农业保险的推行而言，这样的统计结果也无实际利用价值。因此，建议政府部门在灾后及时开展微观意义上的损失统计，确定农业生产者受损失的具体情况，一方面为宏观的统计提供具体的、科学的依据，另一方面为权利及时得到救济提供有效的证据。根据各政府部门的职能，建议统计工作以区、县、市为单位，由民政部门牵头，会同农业、水利、气象、统计等部门，以及农业保险、价格评估等组织进行统计。考虑到这种统计所牵涉的人员多、精力大、成本高，而且定损难度大的实际，可充分利用农、林、牧、渔等各专业协会，如养猪协会等在相关领域的专业知识特长，协助开展工作，从而更公平地保护双方的合法权益。

　　（四）立法明确公共设施所有人为赔偿责任主体。根据我国有关侵权行为的法律规定，公共设施在自然灾害中的致害属民事赔偿纠纷，其赔偿主体为公共设施的所有人、管理人等。实践中，这样的规定容易造成责任人相互推卸责任，从而导致受害人权利救济困难的现象。为此，特建议立法将赔偿责任主体设定为公共设施所有人。同时，规定公共设施管理人或设计、施工人，以及第三人有过错的，所有人在承担赔偿责任后有权进行追偿。从而解决农业生产者找不到赔偿主体的问题，帮助弱势群体开展权利救济。

　　（五）进一步加强对农业生产者权利救济的引导。如前文所述，自然灾害中公共设施致害赔偿纠纷中，损害后果往往是由不可抗力、受害人的过错以及公共设施所有人、管理人等的过错共同造成的，因此，赔偿主体所应承担的是部分损失的赔偿责任。但具体应是多少，则是相当专业的法律问题，一般农业生产者受自身法律知识水平的限制，往往难以作出准确的专业判决。对此，可通过加强法律援助中心的建设，充分发挥12348法律服务电话平台的作用；通过充分发挥律师事务所、法律服务所和各乡镇（街道）司法所的作用，帮助农业生产者理清思路，有理有据地开展权利救济，尤其是要在确定诉讼主体、提出合理的赔偿要求、帮助收集证据上提供有效的帮助。

　　（六）构建经济高效的纠纷解决多元化机制。当农业生产者遭受损失后，许多人将打官司视作解决纠纷的最佳途径，甚至有人将司法解决纠纷视作法治化程度高的标准。但随着经济社会持续高速发展，利益更加多元，各种社会矛盾频发，且不断聚集于法院，从而造成法院整体司法能力与公众司法需求之间的矛盾日益突出。“在面对社会纠纷的层出不尽和司法资源的力不从心时，作为一个理性的社会，就应该向其成员提供多种解决纠纷的途径和方式，让纠纷主体根据法律的规定，按照自身利益的需求选择相应的纠纷解决方式。”[1]在农业生产者对自己所能获得的赔偿有理性的估计的前提下，根据我国现有的权利救济体系的设计，应当提倡农业生产者与公共设施所有人等进行协商，或通过人民调解、仲裁的形式予以解决。对于确实无法解决的案件，人民法院应当特事特办，开辟绿色通道，实行优先立案、优先审理、优先执行，以公正、高效地解决纠纷。

 

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