司法便民长效机制建立与完善的路径探索

□象山县人民法院课题组

为进一步完善司法便民措施，提高司法便民水平，提高司法公信力，我院就“司法便民”这个课题开展了专题调研。通过查阅近年来我院出台的多项便民制度及相关资料，与法官、人民陪审员、执行联络员、律师、人大代表、政协委员等座谈，发放650份《社会调查表》问卷广泛征求各届各界群众的意见和建议，基本掌握了我院司法便民长效机制建设工作的现状、存在的问题和困难，并在此基础上提出了完善意见。

一、司法便民机制的实证考察

（一）具体的司法便民措施与制度

司法便民的目的在于使人民群众的诉讼成本更低，诉讼更方便、快捷。为此，2006年以来我院出台了各类便民措施及制度50余项，涵盖立案、审判、执行等各个方面（见表一）。

表一：象山法院已出台或实施的便民措施与制度

1、立案受理阶段。我院抓住省级文明窗口建设契机，从细节入手，建立一站式便民立案制度、导诉制度和诉讼程序、风险、举证责任等告知制度。与象山县便民服务中心联系设立立案热线，即当事人可以通过便民服务热线电话向法院咨询立案有关事宜。改善立案接待服务，提供纸、笔、饮用水、开设等候区等，努力做到当事人来了之后有地方坐、有水喝、有笔写、有人可以问，提供人性化服务。开展流动立案、上门立案，为交通不便、行动不便的当事人提供服务。在立案大厅内设立人民调解工作室，弱化当事人之间的对抗，使双方矛盾尽可能化解于诉讼之前。完善司法救助制度，对经济确有困难的当事人实行诉讼费减、缓、免交，对资金周转确有困难的企业降低担保门槛，最大限度地保护当事人合法权益。

2、诉讼审理阶段。主要措施有：一是扩大简易程序的适用范围，如设立民三庭专司速裁、实施案件繁简分流等；二是强化诉讼调解，如出台加强调解工作的规定，建立与人民调解、行政调解、行业调解的对接机制，把调解作为对法官进行业绩考核的重要内容等；三是巡回审判、就地审理等。大力推广“马锡五审判方式”，尽量做到“法官多下乡，群众少跑路”，推行假日法庭、午间法庭、夜间法庭、田间法庭、海上法庭等方式，在交通不便并且距法庭较远的乡镇设立巡回审判点，尽最大努力方便群众诉讼。四是设立专门合议庭，如设立刑事审判少年合议庭、维护国防利益巡回法庭、劳动案件合议庭，并对涉老、涉农（包括农民工）等案件开设优先服务渠道，充分满足这些特殊诉讼主体的诉讼需求。五是加强法官的诉讼指挥权，强调法官的释明义务，提高诉讼效率，降低诉讼成本。

3、裁判执行阶段。该阶段是当事人权益得以实现的阶段，这一阶段的司法便民活动主要体现在降低当事人执行成本、采取有效的执行措施上。如通过建立执行联络员网络、强化与银行等部门的协助执行联动机制、开展集中清理执行积案活动等解决执行难，采取执行110、夜间执行、假日执行、休渔期执行等措施提高执行效率，不预收申请执行费以降低当事人成本，等等。进一步拓展司法救助范围，建立执行阶段司法救助金制度，加大对特困、弱势群体的救助力度，重点解决刑事犯罪、交通事故、人身损害等案件中受害人急需救治而侵权人又无力赔偿的问题，加强民生保障力度。

4、信访化解工作。畅通的信访渠道有利于群众确立对司法机关的信任，化解其已经存在的不满情绪。我院建立了涉诉信访首问责任、院长定期接访、中层干部定期接访、判后答疑、审执案件涉稳风险评估、强化民意沟通等各项制度，为及时有效化解涉诉信访问题奠定了坚实的基础。

5、司法服务活动。我院经常组织法官到学校、农村、海岛、部队、企业等开展法律服务活动。同时还建立了法官联系乡镇制度，确保每个乡镇都有一名联系法官，提供法律咨询，并对该乡镇一定时间段内各类发案情况进行分析通报，便于乡镇党委政府及时掌握情况。推进未成年人刑事审判机制创新，在该县八个企业建立了矫正基地，加强教育和挽救。

（二）群众的需求与认知

1、不同群体、不同层次的当事人对司法便民的具体措施需求不同。农村、海岛的当事人更喜欢巡回审判、流动立案这些传统的司法便民方式，年轻人喜欢远程立案、网上调解等网络解决方式，城市上班族希望法院在假日办公审案，渔民希望法院在休渔期处理涉法纠纷，弱势群体希望法院加大司法救助力度。司法需求的多样化，对人民法院的司法便民工作提出了更高的要求。

2、海岛、山区的群众对司法便民措施的渴求程度大于城区居民（见表二）。

表二：不同居住地区当事人对司法便民的渴求度

3、司法便民措施受到群众关注并被认可（见表三、表四）。

表三：是否清楚人民法院当前正开展司法便民活动

在调查中回答知道的为83.7%，不知道的为14.4% ，不关心的为1.9%。

表四：当事人对到法院参加诉讼是否感到更为方便

在回答“与以往相比，当事人认为法院在实行便民措施方面的举措如何”时，90%以上的群众对法院的便民工作予以认可：

（1）感到“比以前更方便”的，占93.8%；

（2）感到“差不多”的，占2.2%；

（3）感到“不如以前方便”的，占0.9%；

（4）回答“不清楚”的，占3.1%。

4、群众对各项便民措施的了解程度不一。调查发现，群众对有利于实现实体权益的便民措施关注程度更大，对下乡投摊点方式的流动立案、法律咨询等传统便民措施了解更多。但对人民法院诉调对接、案件繁简分流等一些程序性便民做法了解甚少，有的甚至认同度也不高。如一部分被调查者对基层调解组织调处纠纷的态度冷淡，认为通过基层调解所达成的协议也不具有强制执行效力，实属走过场（见表五）。

表五：群众对各类便民措施的认知度调查

5、群众希望法院便民程序还应不断提高。象山民营经济发达，特别是去年金融危机后产生了大量的劳资纠纷，作为当事方的外来务工人员，在工作日参与诉讼活动不甚方便，迫切希望法院提供更为灵活的诉讼安排。同时，部分农村群众希望法院在“双抢”、水果采摘、水产养殖物捕获等农忙时节能多开展一些到田头（养殖塘）审判、在夜间办案等便民活动。

（三）法官的感受

1、司法便民拉近了法官与群众的距离。在前一阶段的司法改革中，由于过分强调当事人的举证责任、法官庭前不得接触当事人等，虽符合程序正义要求，但一定程度上不利于司法便民，疏远了法官与群众的距离。重视司法便民，使法官重新认识“人民法官为人民”的重要意义，改变单纯的“坐堂问案”，法官携卷下乡更能获取当事人的信任，对实体问题也有了更清晰的了解，拉近了与群众的距离，使一些问题更容易解决。

2、便民措施牵扯了法官较多精力。开展司法便民活动需要法官在时间和精力上的更大投入。便民举措不仅要在审判执行过程中得以贯穿，有时还要表现在如参与对人民调解组织的培训、对企业开展法律指导等活动中。调查中有32.3%的法官认为有些便民措施对自己的工作有所影响，某些措施有损司法程序的严肃性。以委托调解为例，一个案件经过法院立案，再委托到人民调解组织，由于人民调解组织缺乏足够的热情和耐心，多数仍回到法院按通常程序处理，不仅增加了工作量，还影响了审判效率。

3、诉讼费门槛降低造成诉讼井喷，增加法官办案压力。为方便群众诉讼，我国对诉讼费制度进行了改革，大幅降低了诉讼收费。但诉讼费用过低导致大量的纠纷不经矛盾缓冲的其他途径而直接涌入法院，大大增加了法官的办案压力。如劳动报酬案件只收取10元诉讼费，而如以简易程序审结或调解结案，还要办理5元的退费手续，相当于没有诉讼门槛。

（四）开展司法便民工作取得的效果

1、增进了法院工作的社会认同和满意度。司法活动的专业性很强，拥有一套较为封闭的话语体系和操作规程，普通人一般难以理解和把握，这在很大程度上增添了司法的神秘性，疏远了与群众的距离。而开展司法便民活动，促进了法官与当事人之间的相互了解和理解，法院工作的社会认同度得到提高。同时，由于司法工作不参与社会分配，只参与社会秩序的恢复和矫正，在工作方式上也与其他部门不尽相同，导致有些地方党委政府对法院工作存在误解。我院将开展司法便民活动作为服务经济发展、维护社会稳定的一项整体工程，通过开展为企业服务、为经济发展、为农村改革提供司法保障等一系列活动，在促进地方发展方面的作用越来越明显，得到了当地党委、政府、人大、政协的一致好评，《法院工作报告》连年均获全票通过。2008年以来，象山县委同意法院新增5个科室，新增副局级领导干部3人，设立巡回审判法庭1个，并在人事、经费、基础建设等方面给予了大力支持，充分说明了党委对法院工作的高度认同。

2、案多人少矛盾在一定程度上有所减缓。在开展司法便民工作中，我院在有关乡镇设立了诉调对接试点，在立案大厅、石浦法庭设立了人民调解工作室，一定程度上分流了部分案件。自2009年4月以来，人民调解工作室已调解结案236件，我院以民事调解书形式确认的人民调解协议251份。同时，法官通过开展流动立案、送法下乡等活动，就地调处纠纷，即时化解矛盾，缓解了法院日益繁重的审判任务。

3、涉法涉诉信访案件减少（见表六）。

表六：象山法院自2006年以来信访案件走势

由上图可见，我院的信访数量自2007年以后一直呈下降趋势，且降幅明显。这与便民工作持续深入开展，群众合理诉求得到满足不无关系，同时也与判后答疑等制度及信访渠道畅通等便民措施的落实有关。

4、司法便民措施促进了社会和谐稳定。司法便民增加了司法的亲和力，丰富了司法的社会功能，在准确把握纠纷的冲突点、当事人利益的结合点、化解矛盾的关键点基础上，提倡当事人依法诉讼、诚信诉讼、文明诉讼、理性诉讼，协同推进纠纷的妥善解决，促进社会和谐。此外，我院结合时代特点，考察社会需要，不断丰富创新司法便民举措，赋予更新的内容。尤其是去年全球金融危机影响下，企业生存与发展受到严峻挑战，该院将“解困突围，助企发展”作为司法便民的一项重要内容，切实为保增长、保民生、保稳定服务。通过组织业务骨干赴沪为象山建筑企业举办法律讲座，慎用保全措施，降低保全担保门槛，灵活运用执行措施等，为企业度过经济严冬起到了积极作用。对企业弃企逃债的，及时跟进，与县劳动仲裁委员会及企业所在地政府联系，及时兑现了1000余名外来务工人员的工资，维护了地方稳定。

二、当前落实司法便民工作中存在的问题

（一）有些便民措施容易造成对程序正义的否定。开展司法便民工作必须遵循司法工作自身的规律，必须保持司法权最基本的特征。社会公众享有平等接近司法的权利，同时也必须用严格规范的司法程序来保障当事人的诉讼权利，坚持用彼此制约的程序构造来规范裁判人员的主观随意性及外界干扰因素影响案件的处理。适应社会政治经济发展的要求开展司法便民，消除司法形式主义的弊端是必要的，但不能因此对司法程序一概否定。从新闻媒体的报导中我们可以看到，在落实司法便民工作中，有些地方在具体措施与实际操作中，程序虚无观念又有所抬头。对此，我们既要积极开展便民工作，又要防止传统中忽视乃至无视诉讼主体程序性权利、司法裁判主观随意性大等流弊。

（二）法官司法能力欠缺削弱了司法便民工作应有的效果。随着人们法治意识的觉醒、法律素养的提高，对司法便民工作提出了更高的要求，已不仅仅限于传统的田间地头审案、放弃休假服务群众等。法官要做好司法便民工作，必需提高包括业务能力、做群众工作能力、联系基层能力、利用现代科学技术能力甚至是外语应用能力等，任何一项能力的欠缺都可能在某个环节上制约便民工作的有效开展。当前，法官队伍结构中走出校门的大学生、研究生越来越多，这固然对提高法官整体学历程度、学术水平有益，但由于同基层群众接触少、受西方法学理念影响深而导致调解、协调意识差，做群众工作能力低，不利于开展便民工作。此外，还有一些法官或多或少仍存在官本位思想，对待当事人或群众态度生硬、蛮横，缺乏热情和耐心。

（三）司法便民措施无相关配套资金。随着越来越多的司法便民措施的施行，法院的办公成本也在不断攀升，却无相关配套资金支持。如巡回审理、巡回办案与在法院审判法庭“坐堂办案”相比，其办案成本必然更高，法院依法主动调查取证力度的加大、网上公示裁判文书、执行信息等都对法院的资金、硬件条件提出了更高要求。然而，在现阶段为这些便民措施专门拨付经费似乎还不太可能。

（四）法官待遇与工作量不成正比影响司法便民措施的施行。司法便民措施对法官的工作总量和工作质量都提出了更高的要求，使得法官的工作付出比以前更多，如非工作日接待制、8小时以外诉讼服务等。然而在实行阳光工资后，法官多付出的努力并不能获得相应待遇的保障。长此以往，仅依靠法官素质的提升是无法解决的，并可能引发新一轮的法官流失情形，最终将反过来制约司法便民措施的普遍施行。

（五）当前开展司法便民工作不够深入，宣传工作有待跟进。有些司法便民措施仍停留在简单的“服务”措施方面，有些是对旧有经验和做法的简单沿袭，绝大部分是通过牺牲法院工作人员时间、延伸法院工作地点、强化法院内部管理、倡导运用多种方式联系当事人、完善基础设施建设等方式提供便民服务，与真正解决群众的实际困难尚有差距。基于案多人少的压力，有些庭室未能在巡回审判、预约审判方面下足功夫，便民诉讼抓得不够深入。此外，从群众对各项便民措施的了解程度可见，某些便民措施在群众中的普及率还很低，司法便民的效果大打折扣。以人民调解工作室为例，有些当事人对人民调解工作室的性质不了解，甚至认为该工作室发出的通知有违法之嫌，认可度还不高。

（六）司法便民工作对科技发展成果利用不足。现代科技日新月异，尤其是网络的快速发展更为社会交流、管理创新等提供了新的途径和平台。目前，司法便民工作仍以传统措施为主，对新型平台利用不足，如网上远程立案应用不够、远程开庭等尚未施行等。法院利用网络沟通民意不足、开展法律服务不足，如有些本地驻沪、杭等企业因距离较远，上门服务将增加时间和经费支出，如果借助网络则既可达到及时回应，又可节约人力物力。

三、完善司法便民长效机制的建议

建立和完善司法便民长效机制，是一个循序渐进的过程，要对已有做法进行有批判地继承，有选择地吸收，并将好的做法发扬光大，使司法便民真正成为一项方便诉讼、化解纠纷、受群众欢迎的惠民措施。

（一）要更新理念，进一步夯实开展司法便民工作的思想基础

对群众来说，司法便民的目的在于以更经济的方式满足诉讼需求，以最便捷的诉讼实现公平正义。而对法院来说，落实越多的司法便民措施，也就意味着需要投入越多的人力与物力，法官也要为此付出更多的时间与精力。因此，要增强宗旨观念，转变司法理念，在开展司法便民工作中变“被动应付”为“主动参与”，真正将工作做好、做实、做新。

一是要领导高度重视。要深入有效地开展司法便民工作，让广大人民群众得到司法实惠，既涉及到人、财、物以及司法环境等方方面面的问题，又涉及到与有关部门、组织、行业的协调配合，不仅需要法院的全力参与，也离不开党委政府的大力支持。

二是要牢固树立“人民法官为人民”的宗旨。要充分强调司法的人民性与服务性，不断引导法官克服畏难、抵触等不良情绪，做到尊重群众，谨言慎行，亲和关爱，努力赢得当事人的信赖，将开展司法便民工作落实到每个法官的实际行动中。

三是要结合当地的社情民意。开展司法便民必须要对当地社情民意有充分的了解，否则司法的回应就无从谈起。为此，必须按照最高法院《关于进一步加强民意沟通工作的意见》要求，建立科学、畅通、有效、简便的民意沟通机制，切实把握好人民群众日益增长的司法需求。如前所述，不同地区、不同身份的群众对具体的司法便民措施需求亦不相同。我院紧密结合本地渔民多并且渔民出海期间不便参与诉讼，驻外地建筑企业多、针织企业与外地合同纠纷多等特点，制定可以解决其实际困难的便民措施。

四是要牢固树立大局意识、发展意识。要在更高层次上开展司法便民工作，紧紧围绕党和国家工作大局，调节各种社会关系，集中各种生产要素，尽力多做促进经济发展的事，使群众在更高的程度、更广的空间享受司法便民的成果。同时，要加强司法宣传，加大对法院工作的宣传力度，增加人民群众的认同感。

（二）要立足审判，大胆创新司法便民工作措施

开展司法便民工作是人民法院重要工作之一，要大胆实践，勇于创新，努力在司法便民工作措施上实现新的突破。

一是在立案方面。要在开展导诉工作的基础上考虑提前介入，对当事人提供的诉状进行认真审查，如发现诉状不符合《民事诉讼法》规定的起诉条件的，或者发现诉讼请求不规范的，应提醒当事人进行补正后再起诉，防止出现讼累。对法律援助、司法救助等涉及到当事人切身利益的有关规定和制度，应实行一次性书面告知，让当事人在诉讼过程中能对自己的行为作出合理选择。要完善便民立案方式，将人民法庭作为开展流动立案的主力军，并以制度形式确定下来。要进一步丰富立案调解的办法与措施，可以在立案庭成立一个速调工作组，对当事人递交的诉状进行筛选，及时组织双方当事人进行调处，如调解不成，则当即予以立案或在立案庭建立小额诉讼合议庭，在诉讼程序上力求简化、方便，并在诉讼费的收取上也应略低于通常的收费标准。当前部分基层法院虽设有速裁庭，但实际承担的工作职能并不局限于办理单纯的速裁案件，未能充分体现出速裁的效果。

二是在审理方面。要继续推广“马锡五审判方式”，增强巡回审判的力度，倡导法官将审判法庭设到乡间、山村、田头、船上，方便群众诉讼，保证当事人不误农事、渔事。要将调解作为司法审判实践的必经程序来对待，使一部分纠纷通过庭前调解、庭上调解、判前调解、庭外和解予以解决，大大缩短审理周期，防止矛盾进一步激化。要制定符合审判规律的《最短审判时限制度》，尽量缩短非审判环节用时，及时为当事人维权。尝试实行民商事案件普通程序简化审，制定《民商事案件普通程序简化审操作规程》，规范庭审操作，缩短庭审时间。要鼓励多做庭前证据交换工作，及早理清案件事实，切实减少庭审次数。

三是在执行方面。首先，要建立和完善执行征信机制。在法院内部，防止消极执行，开通24小时执行举报热线电话，建立受理执行举报应急小分队，尽量消除不利于快速执行的环节与行为。在法院外部，要争取中国人民银行的支持，要求各银行（含信用社）建立信息共享的被执行人黑名单系统，禁止未履行完毕的被执行人获得贷款；争取星级以上宾馆（饭店）和KTV、酒吧等高消费场所的支持和配合，合力限制被执行人高消费，从而在全社会对被执行人形成一种庞大的“围剿”网。其次，要建立和完善集约查询机制。在进一步完善银行被执行人帐户信息查询，证券（期货）、土地、房管、车管所等部门查询被执行人财产的基础上，建立并健全执行线人制度、公告悬赏制度、乡镇（街道）执行联络员网络、利用公安机关的打防控网络平台查询等有关途径和渠道，使被执行人无处遁形，使司法便民最终体现在人民群众合法权益的及时兑现上。再次，要建立和完善执行惩戒机制。我国现行法律对拒不执行判决、裁定的被执行人规定了司法拘留和刑罚两种处理措施，但要给予刑事处罚受到严格的条件限制，而司法拘留的时间最长只有15天，过于宽松，难以起到震慑作用。笔者建议将司法拘留的时间延长到60～90天，并尝试将劳动教养的制裁措施引入到执行中，使被执行人打消“赖债”的念头。

（三）要借助网络，切实为人民群众提供便捷优质的司法服务

利用网络开展审判及司法服务工作已不鲜见，各地法院已在这方面作了很多有益探索，但还远远不够，尤其是在人员流动性极大的今天，利用网络开展审判工作既有必要也有现实意义。

一是要积极推行网上立案。积极推出电子邮件、QQ等聊天工具立案，实现由立案大厅立案到网络立案的转变，而且可以不分节假日和双休日，24小时在线，确保当事人在任何时间、地点都可以方便快捷地向法院提起诉讼。当然，由于网络具有不确定性，立案审查应以形式审查为主，并及时对网络立案审查工作予以制度化、规范化。

二是要大胆尝试网络审判执行。对一方当事人在外地且案情简单的案件，可以利用QQ等聊天工具开展网上调解，如调解不成，在征得双方当事人同意后可直接在网上开庭。快速推进数字法庭建设，在看守所、监狱、劳教所以及条件较好的海岛乡镇建立远程审判法庭视频端。上述手段也同样适用于执行中的和解工作等。

三是要试行网上信访。认真研究落实最高法院《关于通过网络途径加强民意沟通工作的通知》，进一步加强网络民意收集力度。有必要尝试在法院网站上建立由审监庭负责管理的“网上信访”平台或向外公开QQ等视频（语音）聊天工具，随时接受群众的信访，减轻当事人来院信访的压力。对于要求申诉的当事人，也可以通过这一平台进行受理。

四是要拓展网络便民服务。积极推行法院信息（包括审判执行的规定、制度等）网络公开制度，大力提高审判工作透明度。在法院网站开设案件查询功能，做到让当事人对开庭公告、案件进展、裁判文书、开庭笔录等内容都能进行随时查询，使当事人充分享有对案件的知情权。在法院网站上开通“法官博客”，及时回应群众的司法需求。建立专人负责的“院长信箱”、“电子信箱”等，增强法律咨询的广度，及时反馈答复，减少人民群众的路途往返。

五是要加大网络宣传力度。充分利用好法院数字法庭功能，尝试开展案件庭审网络直播；将刻录的典型案件庭审光盘通过农村的远程电化教育网络进行宣传，不断增强人民群众的法制意识，提高其依法维权的能力。定期与网民进行对话，不断拉近法院与群众之间的距离。

（四）要整合资源，调动各种社会力量构筑司法便民体系

司法是整个社会生活的一部分，只有全社会来参与司法便民体系的建立，才能真正使司法便民工作融入社会，为普通群众所享用，最大限度地实现社会正义。

一是积极构筑社会大调解格局。要充分利用和整合社会现有资源，调动各种积极因素，发挥行政、仲裁、民间协调等矛盾解决机制既有的适用空间，不断完善多元纠纷解决机制。通过立法将各种纠纷解决渠道纳入法制轨道，形成多元纠纷解决机制的法律框架。在具体操作上，除进一步完善诉讼调解与人民调解、仲裁调解、行业调解等衔接外，还要对人民调解机构的健全、编制的解决、经费的落实以及高素质人民调解队伍的组建等给予立法上的支持，使人民调解组织的运作有法可依。同时，积极培育具有地方特色的专业民间调解组织，如涉渔纠纷调解委员会、船舶制造纠纷调解委员会、物业纠纷调解委员会等，并培养专业人员从事调解工作，切实提高化解纠纷的能力。

二是要充分发挥群众自身的作用。司法便民的目的虽然是便利群众诉讼，但并不排除群众的主动参与和作用发挥，相反应鼓励群众成为司法便民工作的重要主体之一，使其与人民法院的便民工作遥相呼应，彰显便民措施的应有效果。要加强宣传，使人民群众切实转变观念，产生对诉外调解的信任，增强将纠纷提交非诉调解组织进行调处的主动性与自觉性，推动诉外调解组织发挥更大作用。

三是要大力构建以党委、政府为主导、由社会力量广泛参与的农村公益法律服务体系。以司法所为依托，在乡镇（街道）建立法律服务中心，集法制宣传、法律咨询服务、法律援助和人民调解等职能于一体，并可代为农民联系律师，使其能及时得到律师的指导。要简化法律援助手续，司法局可以在法院立案窗口设立法律援助工作点，让经济确有困难的当事人能在案件立案时就能得到有效援助，既可以避免不知情的当事人得不到援助的情况发生，又可以让受援助的当事人少走弯路。

（课题组组长：李章军，成员：尤先夫、庞彩虹、刘晓丽）